论公安机关实现宽严相济刑事政策的途径 | 中律网|中国律师|中国律师网-凯时尊龙官网

作 者：

林光

作者简介：

林光，福建省宁德市公安局蕉城分局办公室主任，福建省公安厅办公室特约研究员，厦门大学2004级在职法律硕士研究生。(宁德 352100)

原文出处：

中国人民公安大学学报：社科版

内容提要：

我国宽严相济刑事政策主张的重点在“宽”，公安机关应从执法理念更新、实体运用、程序解读等三个途径实现宽严相济刑事政策：理念更新方面，应尽快明确宽严相济刑事政策的法律地位，制定具体适用细则，提高民警政策法律水平，构建公、检、法、司统一的执法标准；程序运用方面：建立如实立案的长效机制，构建、推广刑事和解工作机制，规范刑事强制措施的适度运用机制，充分发挥社区警务的功能；实体化运用方面：对无被害人违法犯罪案件进行“宽大处理”，建立对轻微刑事案件的快速办理机制，规范劳动教养制度的运用。

期刊代号：d414

分类名称：刑事法学

复印期号：2008 年 04 期

关 键 词：

      【中图分类号】d924.04 【文献标识码】a 【文章编号】1672-2140(2007)06-0132-08

      “宽严相济”自2005年被正式提出并全面提倡以来，在检察机关和审判机关的运用和体现已有诸多文章和文件的充分论述，尤其在刑事立法政策中体现的死刑政策问题已被理论界探讨议论至枯竭并正在付诸实践。公安机关作为我国刑事司法体系的重要组成部门，如何在自己的职责范围内顺利实施“宽严相济”的刑事司法政策，是继端正执法思想以来，公安转型过程中所面临的又一次历史性考验。笔者认为，公安机关应以科学发展观和开明的态度对待宽严相济的刑事政策，使其体现和谐社会的内涵和要求。

      一、对宽严相济刑事政策的科学界定

      (一)对我国刑事政策的历史考察

      纵观我国刑法历史，我们走了一条曲折的路，具体分为四个阶段：

      一是新中国成立以前我国刑法本位的泛犯罪化思想。纵观我国封建社会的刑事立法特点，我国刑法的历史实际上是一部犯罪化的历史，主要表现在法家的“严峻刑法”与儒家的“德主刑辅”之间的矛盾。在这种立法与社会的泛道德主义现实之下，一种行为是否犯罪，根据的是行为的伦理是否悖反而非权益是否被侵害，个人利益因个人责任的过多强调而无法得到彰显，国家本位、社会本位无处不在，体现在刑法调控方面，就是泛犯罪化：只要行为对社会秩序造成侵害，不管其是否侵害了某种特定的具体个人权益，都将其犯罪化，根据是保护社会。

      二是建国后偏向轻刑化的“惩办与宽大相结合”的刑事政策(1949～1982年)。新中国建立初期到1982年，我国长期奉行“惩办与宽大相结合”的刑事政策，正式将其确定为我国基本刑事政策的表述在1956年中国共产党第八次代表大会的政治报告中[1]。在制定1979年《刑法》中，该政策变成刑事立法政策，其核心内容是：首恶必办，胁从不问；坦白从宽，抗拒从严；立功减刑，立大功受奖。1979年刑法文本仅规定了140个左右的罪名，与1997年刑法相比，属于轻刑化，这点从该政策对孤立、打击少数，争取改造多数所发挥的作用中可见一斑。所谓轻刑化是指以相对较轻的刑罚对付和应付犯罪，以及倡导以尽可能轻的刑罚来惩罚和控制犯罪的刑事政策，具体表现为刑罚总量的降低，轻刑、缓刑、假释的广泛适用[2]。实践证明，宽松的刑事政策已经不能满足经济建设迅猛发展的初期对社会治安形势的要求，1983年恶性刑事案件的大幅度上扬就是对“惩办与宽大相结合”这种基本刑事政策没有得到很好贯彻与落实的一个明证。

      三是20年“严打”刑事政策所体现的“重刑化”思想(1983～2002年)。所谓“严打”是依法从重从快打击严重危害社会治安的刑事犯罪分子。自1983年以来，我国先后开展了三次全局性的“严打”斗争。从我国的司法实践看，“严打”政策是因为社会治安恶化而产生，首先体现的是一种“重典治乱”的思想，社会转型所带来的严重治安压力是我国再三使用“严打”这种解决非常犯罪问题的非常斗争手段的主要因素。以1997年《刑法》的修订出台为标志，我国走的是与轻刑化的世界潮流相悖的一条道路——重刑化。学者们秉持不同的理念与思想对“严打”进行多视角的研究与探讨，一般认为，“严打”有其合理、合法的依据及基础，但同时存在明显的局限性与偏颇之处。它既是有效用的，但又非万能的。

      四是近年来提倡的两极化刑事政策与宽严相济刑事政策的出台。我国在经历了从“惩办与宽大相结合”的刑事政策到“严打”的刑事政策的调整后，立足当前严打效果日趋缩水、犯罪不降反升的实际，在对当前犯罪形势进行科学判断的基础上，提出“宽严相济”的刑事政策。这是长期以来我国在预防、控制、打击刑事犯罪过程中得出的重要结论，是我们正视社会稳定和犯罪增长关系后，一种科学理性的回归，也是刑事司法领域对党中央提出的构建和谐社会重要决定的政治上的回应。从我国目前的犯罪态势和司法状况来看，一方面，犯罪总量持续上升，重大犯罪尤其是黑社会性质犯罪、恶势力犯罪、毒品犯罪、暴力犯罪突出；另一方面，司法资源的投入量与需求量的矛盾没有解决，司法机构和人员超负荷运转，刑事积案增多，轻微化犯罪正在大量发生，造成刑事立案总数居高不下，新型的社会越轨行为不断涌现，重新犯罪率持续攀升。一味强调“严打”，将使刑事司法资源的供需矛盾加剧。因此，以“惩办与宽大相结合”的指导思想作前提，以20年的“严打”实践及理论作基础，在刑事政策的选择上，坚持“严”与“宽”双轨并行、刑罚的“轻”与“重”双管齐下、犯罪网的“疏”与“密”错落有致的刑事政策，同时侧重于“宽”，有利于合理配置司法资源，有利于在对重大犯罪持久高压的同时，使轻微犯罪得到更好的矫治，标志着我国刑事政策步入新的历史阶段。

      (二)对宽严相济刑事政策的科学界定

      从以上历史考察中可以发现，我国对刑事政策及刑法发展方向存在轻刑化、重刑化与两极化的三种观点。北京大学的陈兴良教授认为，无论是轻刑化还是重刑化都不能排除部分重刑或轻刑的存在，都是对刑罚发展总趋势的一种动态分析。笔者赞同这一观点：轻刑化总趋势下的两极化即现阶段的宽严相济刑事政策是我国当前的必然抉择。虽说宽严相济思想在我国历史悠久、源远流长，但对其具体内容却很少有具体的阐述。我国许多学者普遍认为“该严则严，当宽则宽；严中有宽，宽中有严，宽严有度，宽严审时”，试图在“宽与严”之间找到一个最佳契合点，以指导刑事立法与司法实践。但笔者认为，这种界定无法突出重点，不足以清晰表达当前我国的基本刑事政策立场。如此泛泛而谈，不仅不利于在立法与司法实践中切实做到宽严相济，反而会使立法及司法机关陷入迷茫。为厘清上述问题，必须明晰以下三个关系：

      1.明晰“宽严相济”的“宽”与非犯罪化思潮的关系。

      非犯罪化思潮是在刑法谦抑主义和经济理性主义的刑事政策思维主导下，将本来作为犯罪处理的行为，不作为犯罪处理，充分体现了刑法的轻缓化，因而是非刑罚化、非监禁化等一系列思想的前提与基础，更是宽严相济刑事政策中“宽”的重要内容与依据。究其确切含义，非犯罪化思潮与宽严相济刑事政策中“宽”是一致的，均可以表述为“轻缓”。刑罚的轻缓又可分为两种情形：一是该轻而轻；二是该重而轻。前者是罪刑均衡原则的应有之义，属法定之轻；后者体现对于犯罪人的感化，有利于犯罪分子的悔过自新，属酌定之轻。通过分析可知，非犯罪化思潮所强调的刑法轻缓化是宽严相济之“宽”的重要内容，且二者的实现均以司法途径为主。

      2.明晰“宽严相济”的“严”与“严打”的关系。

      尽管理论界对于“严打”政策的批评之声多于赞誉，但20年的“严打”毕竟在从重从快打击犯罪方面为我们积累了丰富的经验，也为“宽严相济”的“严”的内涵及外延展开提供了广阔的空间。基于过去20年来重视“严打”而轻视甚至忽视“社会治安综合治理”立法司法的实践，宽严相济既不是对“严打”的简单取代，也不是对“严打”的全盘否定，而是既将“严打”纳入宽严相济的刑事政策的框架中确立其地位，又将其与宽严相济的“严”相区别。宽严相济刑事政策下的“严”必须以科学发展观为统领，以在有限时间和范围集中资源打击某些严重犯罪为基本内容，不仅仅是固守程序上的“从快”与实体上的“从重”。总之，宽严相济的“严”来源于“严打”实践与理论，但又要求我们要打破从重从快的惯性思维，真正做到区别对待，以严济宽。

      3.明晰“宽严相济”的“济”与“惩办与宽大相结合”的关系。

      对于“宽严相济”而言，最为重要的还在于“济”。如何正确把握宽严的度以及如何使宽严形成互补，从而发挥刑罚最佳的预防犯罪的效果，的确是一门刑罚的艺术。国内许多学者在对“宽严相济”与“惩办与宽大相结合”进行比较时，一般从时代背景、政策定位、表达方式及侧重基点不同等方面展开，并得出“宽严相济”是对“惩办与宽大相结合”刑事政策的继承与发展的普遍结论。笔者认为，只要认定“宽严相济”脱胎于“惩办与宽大相结合”的指导思想，产生于对“严打”实践的理性反思，就可把握其本质。所谓“济”指救济、协调与结合之间[3]13。因此，对于严重刑事犯罪，强调一个“严”字；对于一般刑事犯罪，注重一个“宽”字；而宽严的裁量与把握则要根据犯罪形势及具体条件情节，强调一个“济”字。我国刑事司法总体上由严趋宽，只要我们进一步明晰“宽严相济”的“济”与“惩办与宽大相结合”的关系，更加注重以非犯罪化等一系列刑罚轻缓化思想为表征的“宽”的运用，一定能维护好社会稳定，促进社会和谐。

      综上可见，宽严相济刑事政策既不是对“严打”方针的否定，也不是对“惩办与宽大相结合”刑事政策名词的简单置换，而是世界各国刑法变化发展总趋势的两极化刑事政策在我国的具体运用和体现。

      二、公安机关实现宽严相济刑事政策的主要障碍

      公安机关既是刑事法律和刑事强制措施的执行主体，也是刑事司法活动中涉及刑事侦查、起诉、审判等环节的具体实施者，更是制定与社会治安和刑事犯罪有关的刑事社会政策的重要参与者。在公安机关这一环节，宽严相济的刑事政策对于惩治犯罪、保障人权、维护社会的和谐稳定，促落实的公正高效，具有重大的现实意义。目前，实施宽严相济的刑事政策不但已经成为理论界、司法界的共识，更是引起了包括中央在内的社会各界的高度重视，最高人民法院、最高人民检察院相继出台了一系列贯彻落实该政策的文件与规定，但作为人民民主专政的重要工具和武装性质的国家治安行政力量与刑事司法力量，公安机关能否准确把握和正确适用宽严相济的刑事政策，无疑是对其执法能力的一种考验。由于宽严相济的刑事政策原则性强，在执法实践中缺少操作性强的法律法规，加上民警执法水平有限，公安机关实现宽严相济仅注重于刑事政策策略，忽略了犯罪形态中的前期控制和惩处后的救济，其最先进入刑事犯罪查处的前期作用无所体现，宽严相济刑事政策的落实效果大打折扣。公安机关实现宽严相济刑事政策不可避免地遇到一些障碍，主要表现在三个方面：

      (一)宽不合理

      公安机关重“从重从快”，轻“宽严相济”，习惯性使用“严打”的手段，忽视了区别对待，“宽严并重，以宽为主”的总体策略思想和轻缓刑事政策的指导方针得不到实实在在的运用。具体表现在：

      1.刑事拘留和逮捕等羁押性强制措施的扩大化使用与取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的限制性运用形成鲜明的反差。

      《刑事诉讼法》及有关司法解释和《公安机关办理刑事案件程序规定》要求能够适用“取保候审”、“监视居住”等非羁押性措施就能使刑事诉讼顺利进行的，就不宜对犯罪嫌疑人适用“刑事拘留”、“逮捕”等羁押性措施。可现实状况是：对于某项违法犯罪的行为，公安局和检察院总习惯于先抓人后研究罪名，即使结果上构不成罪，也会基于面子或者害怕国家赔偿而勉强定罪，之后运用取保候审等措施使这些轻微案件或无法追诉成功的案件得到一种“缓冲性处置”[4]，这无疑给公民的基本权利造成严重的危害和威胁。2005年9月15日，36岁的北京妇女张某在家中通过互联网组织多人裸体聊天。北京警方当场将张某逮捕。但围绕如何对张某定罪的问题，有关方面展开了争论，有人主张以“淫秽表演罪”论处，也有人主张“传播淫秽物品罪”，还有人则主张“聚众淫乱罪”。公诉机关采纳第三种意见向法院起诉，但后来发现这样的起诉仍然很牵强，因为“聚众淫乱”应以身体的接触为要件。最终，检察院决定撤诉。北京警方和检察机关在裸聊案中所表现出来的刑事司法心态和行为模式，实际上也是当前我国很多地方的通病。在处理犯罪问题上，公安机关仍然保留着那种打击一切的思维模式，在准确确定行为人所涉嫌罪名之前，将刑事拘留等羁押性刑事强制措施扩大化使用，在结果上又将取保候审等非羁押性强制措施的运用范围限制得过窄。

      2.对赌博、卖淫等无被害人犯罪案件严厉打击有余，理性的运用社会管理手段综合治理不足。

      在公安执法实践中，对查处赌博与嫖娼违法行为所采取的应然刑事政策是“全面禁赌”与“全面禁娼”，可繁重的公安保卫任务与有限的警力之间的突出矛盾注定了在实际的执行层面上，公安机关只能力所能及地、被动地根据一些线索来查处黄赌现象。自2004年全国公安机关陆续全面开展禁赌专项斗争以来，福建省宁德市因赌博行为被治安处罚的仅829起1400人，①如此低的查处比例表明赌博行为在事实上被非犯罪化。一些路边的小规模黄赌行为基于对社会治安形象的维护被当地公安机关及时予以取缔，但在一些豪华宾馆、酒店、会所的黄赌行为却屡禁不绝，在客观上形成了执法不公平、不正义的局面。正如北京大学梁根林教授所指出的，将卖淫行为完全犯罪化或者非法化的政策是典型的鸵鸟政策，这一政策表面上维持了公共政策的道德纯洁性，但实际上无视商业性交易市场存在的必然性，除了徒劳无功，还产生严重的政策后果[5]。

      3.对于因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件的处理没有体现宽大政策。

      轻微刑事案件是指行为已构成犯罪但社会危害性较小，行为人的主观恶性不大或其智力、身体有缺陷或其行为可能判处3年以下有期徒刑刑罚的刑事案件[3]295。对于公安机关而言，主要是处理好群体性事件、因人民内部矛盾引发的轻伤害案件和未成年人犯罪案件。实践中，有些民警为了减少麻烦，对属于被害人提出的轻微刑事案件，很少在促使双方当事人在民事赔偿和精神抚慰方面做和解工作，及时化解矛盾，而是热衷于通过诉讼途径，将犯罪嫌疑人移送至检察院、法院处理了事。这样既增大了司法成本，也没能依法使嫌疑人得到从宽处理，不利于纠纷的最终化解。

      (二)严不恰当

      在现阶段的公安执法实践中，部分民警采取一味从宽的做法，导致对某一类犯罪打击力度不够，客观上纵容了一些犯罪嫌疑人，造成了极大的社会危害性。具体表现在：

      1.民警深挖犯罪不到位。

      由于案件太多，受警力所限，民警往往疲于应付，旧案未结，新案又来。不少基层单位受技术手段所限，串并案件认定分析难，办案民警深挖犯罪工作力不从心，难以将犯罪嫌疑人所有罪行彻底查清。

      2.劳动教养制度自身的缺陷带来的执法尴尬。

      我国法学界几乎一致认为：在我国现行的法律制度中，劳动教养是剥夺公民自由时间最长、适用范围最广、影响最大的行政处罚措施，尽管被披上“教育改造”的外衣，但其剥夺公民人身自由的后果却是有目共睹的。北京大学的陈瑞华教授甚至主张不必要迁就劳动教养本身的反法治和非正义的一面，应该果断地废除劳动教养，通过不太复杂的改革来解决刑事制裁体系与行政处罚体系之间存在的空隙和漏洞。有的单位与民警受工作考评的利益驱动，片面追求打击处理数，对检察机关不批准逮捕的初犯、偶犯、轻微刑事案件和未成年犯罪人员使用劳动教养措施，打击过头。这就在司法实践中造成了一些犯罪情节轻微的嫌疑人宁愿被逮捕、判刑也不愿检察院不批捕起诉的怪现象。实践表明，劳动教养立法上的先天不足成为了公安机关实现宽严相济刑事政策的制度性障碍。

      3.对“两抢一盗”等多发性犯罪活动惩处不力。

      以2002年以来全国“两抢一盗”发案数及破案数为例，2002—2006年，全国的“两抢一盗”案件的破案率不仅没有明显提升，立案绝对数却在不断攀升。由于“两抢一盗”犯罪分子一般以惯犯居多，这些人反侦查和反打击能力强，流窜作案，案件信息难以共享，造成案件发案多，破案难，串并案件少，往往只是就案论案，而法律对个案定罪量刑标准过低，造成打击惩处不力，进而使这类犯罪活动长期居高不下，得不到有效遏制。

      (三)济不到位

      长期以来，公安执法工作有这样一种倾向，在专项行动期间整个刑事司法或者行政执法严厉无比，而在平时则宽缓许多，根本不在乎“济”。这一现象是整个法律实践领域的通病，与法律面前人人平等原则和宽严相济的刑事政策很不相符。在公安刑事执法过程中，由于公、检、法三家意见相左，容易造成执法“内耗”，影响教育与惩处犯罪的社会效应。如前所述，广受国人关注的北京市首例网上裸聊案因无定罪依据已经撤诉，但裸聊案的风波远未平息。北京市检察院公诉处副处长、法学博士王新环在接受记者采访时，虽然认为为了维护网络秩序和互联网的健康发展，裸聊行为应当入罪[6]，但公安机关与检察机关毕竟做出了不同的选择，反映了长期以来形成的不同的执法价值取向和偏好：公安机关实现宽严相济更多的是从立案、采取刑事强制措施和执行的环节入手，检、法等司法机关更多的是从定罪量刑的角度；公安机关实现宽严相济尤其注重“以严济宽”，落脚点与侧重点在“严”，而检、法等司法机关更多的是考虑“以宽济严”，强调“宽”的运用和体现。因此，公、检、法三部门要有一个统一的认识和执行标准，比如哪类案件可以从宽，哪类案件必须从严，防止出现公安“严打”、法院“轻判”、检察机关夹在中间的执法尴尬。从对策学的角度上，根据某一段时间某类案件发案率较高而采取强有力措施予以遏制的做法是必要的，但笔者认为，这种做法不符合法治社会的要求，也不能正确体现宽严相济的刑事司法政策。正确的做法是当某种犯罪大量增多、社会治安形势严峻时，即加大查处该项违法犯罪行为的力度，警力向打击该项违法犯罪活动倾斜，同时加强宣传威慑，但从立案标准到侦查措施的使用要坚持一个标准，不能因“严打”或者某项专项行动就降低标准、放松要求，对违法行为人一切从“严”。司法“宽”与“严”的标准在同等条件下要统一，办案单位对此要有正确的认识，法制部门也应在审核时把好关，共同正确贯彻宽严相济的刑事司法政策。

      总之，具体实现“宽严相济”刑事政策还存在上述许多理念性、制度性、机制性的障碍，要顺利实施“宽严相济”刑事政策还需要经历一个艰难过程。

      三、公安机关实现宽严相济刑事政策的途径

      宽严相济刑事政策不仅是一个刑法问题，而且也是一个刑事诉讼法问题。北京大学陈兴良教授曾在其专著《宽严相济刑事政策研究》一书中指出，宽严相济刑事政策的立法与司法的贯彻，涉及刑事和解、起诉便宜、裁量减轻和社区矫正等四个方面的问题。在非犯罪化思潮的引领下，撇开“对策法学”的惯性思维，笔者认为，从理念、实体法和程序法三个维度来展开论述公安机关实现宽严相济刑事政策的途径更加全面。

      (一)牢固树立宽严相济的司法理念

      “严打”政策的长期影响制约了公安机关执法思想的顺利转型。当前公安干部队伍正在执掌各级公安机关决策权的领导者及大量的一线民警都是在“严打”政策的长期熏陶中成长为维护治安的坚强基石。从实际情况看，当前严峻的社会治安形势很难在短期内让所有的民警接受“宽严相济，以从宽为主”的刑事司法政策。公安机关要从以下四方面更新执法理念：

      一是应尽快明确宽严相济刑事政策的法律地位。宽严相济刑事政策的重要性不言而喻，但由于受制于“重打击、轻保护”、“重处罚、轻矫正”等传统观念影响，实际上，公安机关正处于两难境地，一方面必须承担抓人破案的重任，另一方面又必须面对新的执法理念的压力。可以说，长期“严打”思想的影响实际已经成为制约公安机关和广大民警执法思想转型的重要因素。在部分民警眼中，“宽严相济”仍是一种选择性适用的措施，不存在适用的必然性。因而有必要赋予宽严相济刑事政策应有的法律地位，增强其适用的强制性和约束性。

      二是应尽快制定宽严相济刑事政策的适用细则。公安法制部门要进一步明确宽严相济总的适用原则、适用程序和具体的适用范围，统一适用标准，增强宽严相济刑事政策适用的指导性和可操作性。可采用列举与概括相结合的方式规定宽严相济刑事政策的适用范围，从而既保持必要的明确性，又留有一定的伸缩性，便于应对新情形，充分发挥该刑事政策的效用。要按照“宽严都要真正落实，宽严都要依法进行”的要求，研究宽严相济刑事司法政策落实到侦查破案、批捕起诉、办理劳动教养案件、监所管理等具体环节的具体措施。

      三是应不断提高民警政策法律水平。要使宽严相济的刑事政策落到实处，就必须致力于提高办案民警的自身素质。各级公安机关要对民警进行政策和法律教育，采取集中培训、以会代训、传帮带学和自学等多种形式，组织民警深入持久地学习宽严相济刑事政策的精神实质和有关法律法规，使民警真正转变执法观念，在执法过程中切实做到“宽严有据、宽严适度”。当前，很有必要将宽严相济的政策创新运用到行政管理体制中去，在管理上着重体现“人性化”服务，改变过去“管理就是收钱，教育就是罚款”的不良形象。在对一些特殊群体的管理上，公安机关要有所突破和创新，如对吸毒人员，除了少数需要将其纳入戒毒所、劳教所管理以外，大多数则应由社区民警牵头，会同相关力量一起把吸毒人员纳入到帮教管理体系中；对流浪儿童、服刑人员未成年子女等人员的监护和教育，要明确基层派出所承担相应的帮扶责任等。

      四是应积极构建公、检、法、司统一的执法标准。公安机关要在政法委的统一协调下，建立与检、法等司法机关之间案情通报、联席会议制度，共同研究实施宽严相济刑事司法政策的各项措施，形成一套统一的适用标准和规范操作流程，做到侦查破案、提请逮捕、移送起诉等各个执法环节的无缝对接。对于疑难案件，特别是有重大社会影响的案件，适用“宽严相济”尤其是“从宽”时，公安机关应慎重考虑，提前与检察院、法院共同研究，避免前述北京首例裸聊案的尴尬。

      (二)注重宽严相济刑事政策的程序化解读

      刑事司法程序主要包括立案、采取强制措施、定罪、量刑、执行等关键环节，而从公安机关职责范围看，宽严相济的刑事司法政策主要体现在立案、采取刑事强制措施(最重要的逮捕批准权是属于检察院和法院的)、执行(看守所的短期刑)三个环节。借助恢复性司法理念及其理论框架，公安机关实现宽严相济刑事政策需要从以下四方面程序上下工夫：

      一是建立如实立案的长效机制，在严密刑事法网上下工夫。根据刑事诉讼法的规定，立案是公安机关可以自主决定的权限。《公安机关办理刑事案件程序规定》第162条规定：公安机关受理案件后，经过审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，由接受单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。在立案这个环节上，体现“宽严相济”的刑事政策就是依据罪刑法定原则如实立案、科学定罪。只要严格遵守这个原则，立案上也就不会存在过宽、过严现象了。当前，除了存在大量的绝对犯罪暗数(已发生但未被察觉的犯罪)外，犯罪统计也存在严重的立案不实问题(即相对犯罪暗数)，总的说犯罪暗数是大量存在的，犯罪的及时揭露率其实不会超过20％，破案查获的案犯实际不到犯罪群体的1/5。打击的巨大“黑洞”导致漏网的作案人员未受到任何惩罚(包括轻缓刑事政策的处罚)，意味着对犯罪分子的极大放纵，过低的惩罚概率也成为犯罪者铤而走险的激励。而且，破案的速率不高，当月破获的案件实际不到20％。福建省刑事案件统计不实的根源在于综合治理、“平安创建”和公安工作考评指标带有明显的政治利益色彩，必须坚决予以纠正，在此基础上，要强力推进科技强侦、情报强侦、基础强侦的战略，积极抢占侦查破案的制高点，把侦查破案的新的“杀手锏”打磨得更加锋利。

      二是构建、推广刑事和解工作机制，在扩大公安机关侦查终结的处理权限上下工夫。根据我国《刑事诉讼法》第129条和第130条之规定，公安机关在案件侦查终结后，只能依法移送检察机关起诉或撤销案件，适用宽严相济的空间极其有限[7]。但在中国人民大学召开的“和谐社会语境下的刑事和解”研讨会上，从学者专家到实务工作者都对“刑事和解”制度给予很高的评价，期盼这一制度在新修改的《刑事诉讼法》中得以体现，并在刑事和解制度之中赋予公安机关相应职权，使得公安机关在刑事执法中适用“调解”或“和解”这一措施有更直接的法律依据，从而在侦查终结后获得更大的实体处理权限，更好地实现宽严相济刑事政策。我国历来强调在民事诉讼中运用调解，对在刑事诉讼中如何更好地发挥调解的作用却研究不多。在刑事自诉案件中，法院可以对被告人与被害人进行调解，只有在调解不成的情况下方可判决。这种对刑事自诉案件的调解，是我国目前刑事调解的重要形式。笔者认为，在公安机关对轻微刑事案件的处理中，也应当引入调解方式，凡是通过调解而双方能够和解的，都尽量不要进入司法程序。这样的做法既可化解矛盾又能节省司法资源。以处理轻伤害案件为例，在《刑事诉讼法》还没有再次修订颁布之前，虽然公安机关主持所达成的调解协议不具有法律上的效力，但只要当事人双方愿意或同意调解，在事实清楚、收集相关证据、分清责任大小的基础上，公安机关应以不激化矛盾、维护社会稳定为目标，尽力调处，使双方当事人自愿达成民事和解。对于犯罪情节轻微，双方已经就民事赔偿等问题达成一致，被害人要求不追究对方刑事责任，犯罪嫌疑人本人也有悔罪表现、社会危险性已基本消除、不需要判处刑罚的，依据《公安机关办理伤害案件规定》可以作调解处理。此外还必须改变执法观念，摒弃目前公安机关还通行的简单数字化管理，即以抓人多少(拘留数、逮捕数)作为考核指标的做法，只有这样，对较轻的刑事案件处理才能积极采用刑事和解方式，而不是将犯罪人一抓了之。由此可见，在侦查阶段，应当允许轻微犯罪案件当事人和解后由侦查机关撤案，刑事和解的引入必然带来执法思路的重大转换。

      三是规范刑事强制措施的适度运用机制，在切实维护犯罪嫌疑人的合法权益上下工夫。公安机关要高度重视和充分适用“无逮捕必要”等方面的规定，根据无罪推定原则和国际上的通行做法，按照适用强制措施的必要性和比例性原则，对于未成年人或在校生犯罪案件，轻微犯罪案件，具有自首、立功等法定从轻、减轻或免除处罚情节的或属于初犯、偶犯的案件，涉及公职人员的轻罪案件，犯罪嫌疑人患有严重疾病或是怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的案件的犯罪嫌疑人，应逐步实行一般不羁押、羁押是例外的原则。要树立尊重和保障人权的基本理念，要将责任意识和人文关怀贯穿于办案的每一环节，注重从社会效益及人性的角度出发，注重保护犯罪嫌疑人的人权，保护发案单位的稳定与发展，努力营造尊重人、爱护人、帮助人的良好氛围，教育感化犯罪嫌疑人，达到各方面主动配合公安机关办案的效果。当前，要特别注意保障犯罪嫌疑人获取律师帮助的权利，使律师为犯罪嫌疑人从法律上找到从宽处理环节、维护犯罪嫌疑人合法利益找到有效途径。

      四是充分发挥社区警务的功能，在执行社区矫正上下工夫。一般认为，社区矫正是与监狱矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动[8]。宽严相济刑事政策要求对于轻罪罪犯以及被监禁改造表现较好的罪犯应当尽可能采取社区矫正等非监禁化措施。因此，社区矫正是宽严相济刑事政策在刑罚执行阶段的重要途径，也是非犯罪化思潮在我国刑事政策路径的科学选择，更重要的是罪犯改造工作的一个重要组成部分，理应成为公安机关的一项重要的职能。对于公安机关而言，具体应做到：一是高度重视社区矫正刑罚的执行，把它作为社区、农村警务改革的重要内容，强化个别化管理、分类矫正、动态监管等措施。二是推进社会化监管。在缺乏社会配合的情况下，对于轻缓人员监管、帮教、考察无从下手，轻刑化与非处罚化下的各种旨在教育和挽救轻缓对象的举措成了无源之水。公安机关要运用社会各方的力量，共同参与对社区矫正对象的教育改造，在全社会形成一种机制，在社区建立一个由社区民警参与的非常设性的执行监督机构，充分发挥社区警务在执行社区矫正中的作用。总之，公安机关应结合社区警务的实有人口管理，才能逐步改变执行社区矫正乏力，效果不明显的现状。

      (三)注重宽严相济刑事政策的实体化运用

      宽严相济刑事政策的实现必须依赖刑事一体化的运作机制，在程序法与实体法的良性互动中实现惩罚犯罪与保障人权这两大刑事法治目标的平衡[9]。具体表现在三大方面：

      一是对无被害人违法犯罪案件所作的“宽大处理”。这是一个容易引起争议的话题，因为涉及到精神文明。对无被害人案件，如在组织容留卖淫案件中，如不存在强迫的情节就应当被认定为无被害人案件；如基于社会道德判断并没有被害人、情节一般的赌博犯罪等等，在侦查阶段能否尽可能采取强度较低的强制措施？也许有人认为，这些案件虽然没有被害人，但它们侵犯了法律秩序，必须用公权力来加以惩罚。笔者赞同这一观点，但从司法实践来看，面对如此庞大的犯罪群体，不能理性地综合运用社会管理手段，仅靠“严惩”的手段，成效如何，现实已经给了我们明确的结论。

      二是建立对轻微刑事案件的快速办理机制。2006年12月28日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过《最高检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，当前有些地方还在试点快速办理轻微刑事案件工作机制，其实质就是对刑事案件实行繁简分流，通过快速办理轻微刑事案件，一方面可以更快地体现对轻微刑事案件的从宽原则，另一方面又可以集中力量办理重大、疑难、复杂案件，体现对犯罪实行区别对待的政策精神。依法快速办理轻微刑事案件，检察机关已经出台了相关规定，公安刑侦部门要快侦、快破、快查、快捕、快诉。对符合延期羁押规定但无延期羁押必要的不予延期羁押；对已经延期羁押，但案件已经侦查完毕的要立即移送审查起诉，不要等到羁押期限届满再移送。

      三是依法规范劳动教养制度的运用。自劳动教养被1957年8月3日国务院命令公布以来，劳动教养制度就作为一项特殊的社会治理政策被确定下来。经过了50个年头，该制度对于维护社会稳定可以说是功勋卓著。但随着形势的发展和法制的健全，该项制度的缺点日益暴露出来，并饱受争议甚至谴责：其一是该制度原先所适用对象已几乎不存在；其二是该决定在形式和内容上不符合2000年出台的《立法法》的要求，而事实上劳动教养已经成为公安机关在行政处罚和刑事处罚之外，维护社会治安和惩治“违法犯罪人员”的最后手段。其三是执行期限过长。许多行为如被劳动教养，其执行起点最低是一年。其四是公安机关作为实施机关缺乏中立性。其五是劳动教养管理所因其体制的特殊性和外界监管的有限性，入所人员在其中的改造内容和实际改造效果缺乏科学的验证，至少，目前缺少公开的研究和报告。鉴于上述现状，从贯彻宽严相济刑事政策角度出发，应当抓紧对劳动教养问题的综合研究，通过立法从源头上解决问题。

      总之，公安机关实现宽严相济刑事政策主要体现在措施和手段上，远不止本文所阐述的深度和广度。“宽严相济”意味着：对于严重犯罪，应当以维护社会秩序、保护人民安宁的公共利益的立场，采取严格的处遇方式防止其罪行；对于社会危害性不大的轻微犯罪，则尽量采取缓和的或转向的措施，使其早日回归社会；而对于这两者之间的一般犯罪，则应当强调采取正常的法律程序，适用一般的处遇方式。这三种治理犯罪模式的弹性组合与适用，有待在执法实践中进一步完善。

      注释：

      ①该数据由福建省宁德市公安局及宁德市中级人民法院提供。